1. Tóm tắt về vụ việc giải quyết tranh chấp DS166.

- Chủ thể:

Nguyên đơn: Cộng đồng châu âu (EC)

Bị đơn: Mỹ

Bên thứ ba: Australia; Canada; New Zealand

- Biện pháp được đề cập:  Biện pháp tự vệ cuối cùng do Mỹ áp đặt

- Sản phẩm đang được đề cập: Gluten lúa mì từ Cộng đồng Châu Âu

- Khiếu nại của cộng đồng Châu Âu:

Cộng đồng Châu Âu cho rằng, theo Đạo luật ngày 30 tháng 05 năm 1998 và Bản ghi nhớ kí cùng ngày do Tổng thống Mỹ ban hành, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 06 năm 1998, Mỹ đã áp dụng biện pháp tự vệ chính thức dưới dạng hạn ngạch nhập khẩu đối với Gluten lúa mì nhập khẩu từ Cộng đồng Châu Âu. Cộng đồng Châu Âu cho rằng các biện pháp này của Mỹ đã vi phạm:

Điều 2, 4, 5 của Hiệp định về biện pháp tự vệ: các căn cứ áp dụng biện pháp tự vệ 

Điều 12: Thông báo và tham vấn

Điều 4.2 của Hiệp định Nông nghiệp 

“2. Các thành viên sẽ không duy trì, viện đến, hoặc chuyển đổi bất kỳ các loại biện pháp phi thuế thuộc loại đã được yêu cầu chuyển sang thuế quan thông thường, ngoại trừ có quy định khác tại Điều 5 và Phụ lục 5.”

 Điều I của GATT 1994: Nguyên tắc đối xử tối huệ quốc

Điều XIX của GATT 1994: Biện pháp tự vệ

Như đã đề cập ở phần trên, về hình thức tự vệ, WTO không có quy định ràng buộc về loại biện pháp tự vệ. Trên thực tế, các nước nhập khẩu thường áp dụng biện pháp hạn chế lượng nhập khẩu (hạn ngạch) hoặc tăng thuế nhập khẩu đối với hàng hóa liên quan. Và trong vụ việc này, Hoa Kỳ đã áp dụng biện pháp tự vệ hạn ngạch nhập khẩu đối với hàng hóa là Gluten lúa mì nhập khẩu từ Cộng đồng Châu Âu. Thực tế, Hoa Kỳ là quốc gia tiên phong và có rất nhiều kinh nghiệm trong việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, trong đó bao gồm cả biện pháp tự vệ. Tuy nhiên, cũng không ít lần quốc gia này đã bị kiện và phải gánh chịu hậu quả pháp lý khi áp dụng biện pháp tự vệ mà chưa thể chứng minh một cách thuyết phục về việc đáp ứng đầy đủ các điều kiện tự vệ theo quy định của WTO. Vụ việc trên là một trong số đó.

- Các mốc sự kiện trong vụ tranh chấp:

Ngày 17 tháng 03 năm 1999, Cộng đồng Châu Âu yêu cầu tham vấn với Mỹ về vấn đề liên quan đến các biện pháp tự vệ chính thức do Mỹ áp dụng lên Gluten lúa mì nhập khẩu từ Cộng đồng Châu Âu.

Ngày 3 tháng 06 năm 1999, Cộng đồng Châu Âu yêu cầu thành lập Ban hội thẩm. 

Trong cuộc họp ngày 16 tháng 06 năm 1999, Cơ quan Giải quyết Tranh chấp (DSB) đã trì hoãn việc thành lập Ban hội thẩm.

Khi có yêu cầu lần thứ hai, trong cuộc họp ngày 26/07/1999, DSB đưa ra quyết định thành lập Ban Hội thẩm. 

Ngày 11 tháng 10 năm 1999, Ban hội thẩm được thành lập.

Báo cáo của Ban hội thẩm được ban hành tới các thành viên ngày 31 tháng 07 năm 2000. 

Ngày 26 tháng 09 năm 2000, Mỹ thông báo quyết định kháng án lên Cơ quan Phúc thẩm liên quan đến các vấn đề pháp luật và các giải thích pháp lý trong báo cáo của Ban Hội thẩm. Cơ quan Phúc thẩm ban hành báo cáo vào ngày 22 tháng 12 năm 2000

Trong cuộc họp ngày 19 tháng 01 năm 2001, Cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB) thông qua báo cáo của Cơ quan phúc thẩm và Ban hội thẩm được Cơ quan phúc thẩm sửa đổi.

Tại cuộc họp ngày 16/02/2001, Mỹ thông báo rằng nước này sẽ thực thi các khuyến nghị và nguyên tắc nêu ra trong báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm và Ban Hội thẩm. 

Ngày 20/03/2001, EC yêu cầu có khoảng thời gian hợp lý để trọng tài xác định việc thực thi theo điều khoản 21.3(c) của DSU.

Ngày 10/04/2001, các bên tham gia vụ kiện thông báo với DSB rằng họ đã thống nhất với nhau về khoảng thời gian hợp lý là 4 tháng, 14 ngày từ ngày 19/01/2001 tới ngày 02/06/2001.

2. Kết luận của ban hội thẩm và cơ quan phúc thẩm

Báo cáo của ban hội thẩm (ngày 31/7/2000):

Thứ nhất, Mỹ đã không tuân thủ Điều 2.1, 4 của Hiệp định về biện pháp tự vệ và Điều XIX của GATT 1994 khi:

Sửa đổi các thông tin trong bản báo cáo ITC ra công chúng 

Chứng minh sự gia tăng lượng nhập khẩu và gây thiệt hại nghiêm trọng.

Các biện pháp tự vệ chính thức do Mỹ áp dụng lên Gluten lúa mì nhập khẩu dựa trên điều tra, xác minh không phù hợp với Điều 2.1, 4 của Hiệp định về biện pháp tự vệ, theo đó các phân tích nhân quả do ITC sử dụng không đảm bảo chắc chắn những thiệt hại nghiêm trọng là do các nhân tố khác ngoài nhập khẩu gây ra. Hơn nữa, việc điều tra được tiến hành đối với cả bột mì nhập khẩu từ Canada, một nước có thỏa thuận khu vực riêng với Hoa Kỳ (NAFTA). Tuy nhiên, hàng hoá nhập khẩu từ nước này sang Mỹ được hưởng quy chế riêng, không bị Mỹ áp dụng biện pháp tự vệ. 

Thứ hai, Mỹ vi phạm do không thông báo kịp thời về việc khởi xướng điều tra theo điều 12.1(a) và kết luận gây thiệt hại nghiêm trọng theo điều 12.1(b) của Hiệp định về biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế. Chỉ thông báo quyết định áp dụng biện pháp sau khi biện pháp có hiệu lực, Mỹ đã không thông báo đúng thời gian quy định theo điều 12.1(c). Cũng cùng lý do tương tự, Mỹ đã vi phạm nghĩa vụ nước này theo điều 12.3 trong việc tạo điều kiện cho bên tham vấn trong biện pháp này. 

Cuối cùng, Mỹ cũng đã vi phạm nghĩa vụ nước này theo điều 8.1 của Hiệp định về biện pháp tự vệ khi cố gắng duy trì giảm giá ở mức độ đáng kể, vi phạm các nghĩa vụ khác của GATT 1994 cũng như điều 12.3 của Hiệp định về biện pháp tự vệ.

Báo cáo của cơ quan phúc thẩm (ngày 22/11/2000): 

Cơ quan Phúc thẩm bác bỏ lập luận của Ban hội thẩm về cách xác định mối quan hệ nhân quả trong việc xác định thiệt hại và kết luận của Ban này về việc không thực hiện nghĩa vụ thông báo ngay quyết định áp đặt biện pháp tự vệ của Mỹ. Cụ thể: 

Thứ nhất, cách xác định mối quan hệ nhân quả trong việc xác định thiệt hại:

Như ở trên đã đề cập, ban hội thẩm cho rằng các phân tích nhân quả do ITC sử dụng không đảm bảo chắc chắn những thiệt hại nghiêm trọng là do các nhân tố khác ngoài nhập khẩu gây ra.  

Đảo ngược cách giải thích pháp lý này của Ban hội thẩm, cơ quan phúc thẩm cho rằng cơ quan điều tra không chỉ phải xem xét tất cả các yếu tố được liệt kê trong Điều khoản. 4.2 (a), mà còn là “tất cả các yếu tố liên quan khác”, bao gồm cả những yếu tố mà họ nhận được không đủ bằng chứng. 

Thêm nữa, về Điều khoản. 4.2 (b) chỉ ra rằng chỉ riêng việc nhập khẩu phải gây ra thiệt hại nghiêm trọng, cơ quan phúc thẩm kết luận rằng tiêu chuẩn thích hợp là liệu việc nhập khẩu tăng có thể hiện “mối quan hệ chân chính và thực chất” với thiệt hại nghiêm trọng hay không. Cơ quan Phúc thẩm cho rằng một bước quan trọng trong quá trình này là tách các tác động có hại do các yếu tố khác gây ra với các tác động gây tổn hại do tăng nhập khẩu để không quy chúng là một. Bằng cách áp dụng cách giải thích này vào phân tích nguyên nhân của ITC, Cơ quan Phúc thẩm nhận thấy rằng ITC đã vi phạm Điều. 4.2 (b) do không kiểm tra xem liệu “việc tăng công suất” trong nước có gây ra thiệt hại đồng thời với việc tăng nhập khẩu hay không.

Thứ hai, nghĩa vụ thông báo ngay quyết định áp đặt biện pháp tự vệ của Hoa Kỳ:

Ban hội thẩm cho rằng Mỹ đã vi phạm cả 12.1 a, 12.1 b, và 12.1 c Hiệp định về các biện pháp tự vệ. Tuy nhiên, cơ quan Phúc thẩm đã đảo ngược kết luận của Ban Hội thẩm và kết luận rằng Hoa Kỳ đáp ứng yêu cầu theo Điều khoản. 12,1 c 

Ngoài ra, Cơ quan Phúc thẩm nhận thấy hành động của Ban hội thẩm khi cho rằng báo cáo của ITC có những giải thích chính xác và hợp lý liên quan đến cái “được và mất”; không tìm thấy sai sót nào trong báo cáo này theo điều XIX:1 của GATT 1994 và điều 5 của Hiệp định về biện pháp tự vệ đã không nhất quán với Điều khoản. 11 DSU do không đưa ra được “đánh giá khách quan” về các sự kiện. 

“Điều 11: Chức năng của ban hội thẩm

Chức năng của ban hội thẩm là giúp DSB làm tròn trách nhiệm theo Thỏa thuận này và các hiệp định có liên quan. Do đó, ban hội thẩm cần phải phải đánh giá một cách khách quan về các vấn đề đặt ra cho mình, gồm cả việc đánh giá khách quan các tình tiết của vụ việc và khả năng áp dụng và sự phù hợp với các hiệp định có liên quan, và đưa ra những nhận xét, kết luận khác có thể giúp DSB trong việc đưa ra các khuyến nghị hoặc các phán quyết được quy định trong các hiệp định có liên quan. Ban hội thẩm cần phải đều đặn tham vấn với các bên tranh chấp và tạo cho họ những cơ hội thích hợp để đưa ra một giải pháp thỏa đáng đối với cả hai bên.”

Các kết luận khác của Ban hội thẩm được khẳng định lại và kết luận cuối cùng của Cơ quan Phúc thẩm vẫn là: Mỹ đã vi phạm quy định của WTO về thủ tục, cách thức áp đặt biện pháp tự vệ và do đó phải rút lại biện pháp này. 

3. Bình luận:

Dựa vào các mốc sự kiện trên có thể thấy, quy trình thủ tục giải quyết tranh chấp của WTO trong vụ việc được tiến hành rất thận trọng, qua hai bước bởi các cơ quan trung lập (Ban hội thẩm, Cơ quan phúc thẩm), đảm bảo giải quyết một cách chính xác tranh chấp. Không những vậy, mặc dù từng quy trình đều được tiến hành chặt chẽ nhưng các thời hạn của từng quy trình này đều không dài và rất hợp lý. Điều này dẫn đến vụ việc đã được giải quyết rất nhanh chóng và kịp thời. 

Báo cáo của ban hội thẩm:

Việc điều tra mối quan hệ nhân quả trong việc xác định thiệt hại, Ban hội thẩm mới chỉ kết luận rằng phân tích về mối quan hệ nhân quả của ITC không đảm bảo rằng việc nhập khẩu bột mì gluten là nguyên nhân duy nhất dẫn đến thiệt hại liên quan. Theo quan điểm của nhóm, kết luận này của Ban hội thẩm chưa có tính thuyết phục, bởi lẽ nguyên nhân dẫn đến thiệt hại sẽ không chỉ xuất phát từ yếu tố nhập khẩu, theo điều 4.2 a Hiệp định về các biện pháp tự vệ có quy định, “trong khi điều tra để xác định xem hàng nhập khẩu gia tăng có gây ra hoặc đe dọa gây ra tổn hại nghiêm trọng đối với sản xuất trong nước theo các quy định của Hiệp định này không, cơ quan chức năng sẽ đánh giá tất cả các yếu tố liên quan tới đối tượng”, tức là trong quá trình điều tra, ITC sẽ phải đánh giá tất cả các yếu tố khác chứ không chỉ yếu tố nhập khẩu. 

Ngoài ra, việc Mỹ không áp dụng biện pháp lên Canada mà áp dụng lên EC không vi phạm nguyên tắc đối xử tối huệ quốc như Cộng động Châu Âu đã khiếu nại, vì quốc gia này có thỏa thuận riêng với Mỹ là NAFTA. Căn cứ điều XXIV Hiệp định GATT, đây sẽ là ngoại lệ của nguyên tắc đối xử tối huệ quốc, theo đó những thiết chế thương mại khu vực (NAFTA, ASEAN, CPTPP ...) là những thoả thuận liên minh thương mại giữa hai hoặc nhóm các quốc gia, trong đó các nhóm quốc gia này sẽ không thiết lập rào cản đối với thương mại của nhau. Do vậy, Mỹ không áp dụng biện pháp lên hàng hóa nhập khẩu từ Canada mà áp dụng biện pháp lên hàng hóa nhập khẩu từ Cộng đồng Châu Âu không vi phạm nguyên tắc MFN. Tuy nhiên, việc loại trừ Canada khỏi việc áp dụng biện pháp tự vệ đang được đề cập, sau khi đưa vào cuộc điều tra, là không phù hợp với Điều khoản. 2.1 và 4.1, vì các nguồn nhập khẩu bị kiểm tra trong quá trình điều tra tự vệ và các mặt hàng nhập khẩu bị áp dụng biện pháp này phải giống hệt nhau. 

Một vấn đề khác về quy định thông báo, nhóm cho rằng, Ban hội thẩm chưa thể khẳng định nghĩa vụ không báo ngay quyết định áp đặt biện pháp tự vệ của Mỹ vi phạm điều 12.1(c) Hiệp định về các biện pháp tự vệ. Bởi lẽ Mỹ đã thông báo quyết định áp dụng biện pháp này sau khi biện pháp có hiệu lực, trong khi điều khoản này chỉ quy định thời gian thông báo được điều chỉnh bởi từ “ngay lập tức”, không có quy định cụ thể phải là thời điểm nào. Vì vậy, theo quan điểm của nhóm, Mỹ chỉ vi phạm về việc không thông báo kịp thời về việc khởi xướng điều tra theo điều 12.1(a) và kết luận gây thiệt hại nghiêm trọng theo điều 12.1(b) của Luật này. 

Báo cáo của cơ quan phúc thẩm:

Trong báo cáo của cơ quan phúc thẩm có đưa ra, cơ quan phúc thẩm đồng ý với Ban Hội thẩm rằng vì Mỹ không loại Canada khỏi cả cuộc điều tra và áp dụng biện pháp, tuy nhiên Cơ quan phúc thẩm cũng đặt ra một vấn đề khác: “Liệu một thành viên khu vực mậu dịch tự do có thể loại trừ hàng hóa khỏi việc áp dụng biện pháp tự vệ của các nước nhập khẩu là các thành viên khác của khu vực thương mại tự do hay không?”

Để trả lời vấn đề này, xét theo quy định của WTO, về nguyên tắc biện pháp tự vệ áp dụng một cách thống nhất cho hàng hóa nhập khẩu từ tất cả các nước mà không quan tâm tới xuất xứ của sản phẩm nhập khẩu. Tuy nhiên theo quy định tại khoản 8(b) Điều XXIV GATT 1994 thì “khu vực mậu dịch tự do được hiểu là một nhóm gồm hai hay nhiều lãnh thổ quan thuế mà thuế quan và các quy tắc hạn chế thương mại (ngoại trừ, trong chừng mực cần thiết, các hạn chế được phép theo quy định của các Điều XI, XII, XIII, XIV, XV và XX) được triệt tiêu về cơ bản trong trao đổi thương mại các sản phẩm có xuất xứ từ các lãnh thổ lập thành khu vực mậu dịch tự do.” Do vậy, có thể loại trừ một số sản phẩm, hàng hóa ra khỏi việc áp dụng biện pháp tự vệ căn cứ vào xuất xứ hàng hóa.

4. Bài học kinh nghiệm: 

Đằng sau việc áp dụng biện pháp tự vệ là sự bảo hộ có điều kiện ngành sản xuất nội địa nước nhập khẩu trước sự gia tăng đột biến của hàng nhập khẩu. 

Đối với các quốc gia:

Trước hết, vụ việc thực tế trên là ví dụ tiêu biểu cho hậu quả pháp lý mà quốc gia nhập khẩu phải gánh chịu khi áp dụng biện pháp tự vệ mà chưa thể chứng minh một cách thuyết phục về việc đáp ứng đầy đủ các điều kiện tự vệ theo quy định của WTO ... Nhiều vụ việc thực chất là lạm dụng công cụ phòng vệ thương mại để bảo hộ trá hình cho các ngành, doanh nghiệp nội địa nước nhập khẩu (đặc biệt là ở các nước phát triển, nơi có đầy đủ các điều kiện để lạm dụng công cụ này). Các quốc gia cần phải cẩn trọng khi áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại và cụ thể là biện pháp tự vệ để tránh việc kiện tụng cũng như phải rút lại biện pháp tự vệ mà mình đã áp dụng trong trường hợp áp dụng sai, hoặc lam dụng. Ngay cả Hoa Kì, quốc gia khởi xướng nhiều vụ điều tra tự vệ thương mại, nhưng trong khoảng thời gian từ 2011 cho đến 2018, Hoa Kỳ mới chỉ áp dụng 02 biện pháp tự vệ thương mại đối với thép (25%) và nhôm (10%) nhập khẩu từ nước ngoài vào thị trường này.

Đồng thời, trong hoàn cảnh các cam kết FTAs không chỉ ràng buộc các quốc gia ở trách nhiệm loại bỏ thuế mà còn ở không gian chính sách trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà sản xuất nội địa, việc nâng cao hiểu biết, kỹ năng, từ đó tăng cường hiệu quả sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại, cụ thể là tự vệ được phép và hợp pháp trong khuôn khổ WTO để đấu tranh với các hành vi cạnh tranh không lành mạnh và/hoặc gây thiệt hại từ hàng hóa nước ngoài, đặc biệt là từ các đối tác FTAs, là đặc biệt quan trọng.

Đối với các doanh nghiệp:

Về hiểu biết chung: Cần nhận biết về sự tồn tại của nguy cơ bị kiện tại các thị trường xuất khẩu và cơ chế vận hành của chúng, nhóm thị trường và loại mặt hàng thường bị kiện; 

Về chiến lược kinh doanh: Cần tính đến khả năng bị kiện khi xây dựng chiến lược xuất khẩu để có kế hoạch chủ động phòng ngừa và xử lý khi không phòng ngừa được (ví dụ đa dạng hóa thị trường xuất khẩu, tránh phát triển quá nóng một thị trường, tăng cường cạnh tranh bằng chất lượng và giảm dần việc cạnh tranh bằng giá rẻ…);

Về việc hợp tác: 

Phối hợp, liên kết với các doanh nghiệp có cùng mặt hàng xuất khẩu để có chương trình, kế hoạch đối phó chung đối với các vụ kiện có thể xảy ra; 

Sử dụng chuyên gia tư vấn và luật sư trong những tình huống cần thiết ở mức độ thích hợp; 

Giữ liên hệ với các cơ quan quản lý nhà nước về thương mại để các cơ quan này có tiếng nói bảo vệ quyền lợi tốt hơn cho doanh nghiệp, kể cả việc đề nghị đàm phán các hiệp định có cam kết không áp dụng hoặc hạn chế áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hoá của nhau, bày tỏ quan điểm đối với các nước áp dụng biện pháp tự vệ đối với hàng hoá Việt Nam, yêu cầu có bồi thường quyền lợi thương mại khi có việc nước khác áp dụng biện pháp tự vệ.