LỜI MỞ ĐẦU

Chiều ngày 5/12/2012, Ủy ban Mua sắm Chính phủ thuộc Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) đã có phiên họp chính thức phê chuẩn quy chế quan sát viên của Hiệp định mua sắm Chính phủ (GPA) đối với Việt Nam, nâng tổng số quan sát viên của Hiệp định này lên 26. Quyết định này đã mở ra cho Việt Nam những cơ hội mới cũng như những thách thức mới, vì Việt Nam đang ngày càng tham gia và hội nhập sâu rộng vào kinh tế quốc tế . Hơn nữa, GPA là hiệp định mua sắm chính phủ, áp dụng đối với toàn bộ các quy định liên quan tới mua sắm công (mua sắm Chính phủ) của các nước thành viên tham gia Hiệp định. Nội dung chính của Hiệp định chủ yếu tập trung vào việc xác định rõ nguyên tắc không phân biệt đối xử và công khai minh bạch, trong đó chú ý vào lợi ích tổng thể của việc tự do hóa mua sắm Chính phủ. Đồng thời Hiệp định cũng quy định cụ thể về thủ tục, quy trình đấu thầu mua sắm công. Tham gia làm quan sát viên GPA mang lại khá nhiều lợi ích đối với Việt Nam. Để làm rõ hơn vấn đề này em xin được lựa chọn đề bài: “Việt Nam có nên gia nhập các Hiệp định về mua sắm Chính phủ của WTO hay không? Tại sao?” để phân tích và làm rõ.

NỘI DUNG

KHÁI QUÁT CÁC HIỆP ĐỊNH VỀ MUA SẮM CHÍNH PHỦ CỦA WTO

Mua sắm công được ghi nhận tại WTO với Hiệp định mua sắm Chính phủ (GPA), ban đầu chỉ với 28 quốc gia thành viên tham gia ký kết. Vấn đề mua sắm Chính phủ nắm giữ vai trò quan trọng về tài chính, một số tính toàn cho thấy rằng mua sắm công cảu các nước OECD chiếm từ 10% đến 15% GNP.¹

Khi Hiệp định chung về thuế quan (GATT) ra đời các bên ký kết còn chưa sẵn sàng mở cửa co lĩnh vực mua sắm công cho cạnh tranh nước ngoài. Bởi vậy, mua sắm công bị loại khỏi yêu cầu về đối xử quốc gia trong GATT. Chỉ khi có một hiệp định về mua sắm công được ký kết thì mới tạo nên sự mở cửa cho cạnh tranh nước ngoài đối với lĩnh vực mua sắm của chỉnh phủ. GPA là Hiệp định của WTO, trong đó chưa đựng các qui phạm để điều chỉnh những hoạt động liên quan tới việc mua sắm Chính phủ của các nước thành viên tham gia Hiệp định này. Hiệp định được ra đời sau khi kết thức vòng đàm phán Uruguay vào năm 1994 và chính thức có hiệu lực từ 1/1/1996.

Mục tiêu trung tâm của GPA là lĩnh vực mua sắm công của các nước thành viên cần phải mở cho cạnh tranh quốc tế.² Để đạt được mục tiêu này với 24 Điều khoản của GPA (1994) và 9 Điều khoản của GPA (2012) đã quy định khá chi tiết về nguyên tắc không phân biệt đối xử và bảo đảm minh bạch trong quá trình mua sắm. Cụ thể, GPA tập trung và nguyên tắc bình đẳng, minh bạch và cạnh tranh trong đấu thầu và tự do hoá thị trường đối với lĩnh vực mua sắm công, nguyên tắc đối xử đặc biệt và khác biệt cho các nước đang phát triển, quy trình giải quyết kiến nghị và áp dụng qui định WTO-DSU. Với nguyên tắc này, GPA được cho là con đường để cho các nước tự do hoá thị trường mua sắm công. GPA cũng đưa ra những danh mục riêng, theo đó các thành viên chỉ rõ phạm vi các thực thể mua sắm bị ràng buộc theo quy định của GPA, cũng như quy trình, thủ tục tiến hành hoạt động mua sắm Chính phủ.

CƠ HỘI VÀ LỢI ÍCH ĐỐI VỚI VIỆT NAM KHI GIA NHẬP CÁC HIỆP ĐỊNH VỀ MUA SẮM CHÍNH PHỦ CỦA WTO

Cơ hội đối với Việt Nam

Việt Nam đã chính thức trở thành quan sát viên của hiệp định GPA. Cương vị này giúp Việt Nam rất nhiều trong việc gia nhập GPA trong tương lai thông qua ba kênh: Thứ nhất, Việt Nam sẽ có thời gian quan sát việc thực thi GPA. Kết quả là nếu muốn tham gia Việt Nam có thể chuyển những gì mình quan sát được dần dần vào hệ thống luật quốc gia về mua sắm công một cách thích hợp, trong đó yếu tố lịch sử của hệ thống cũng cần được tính đến. Từ góc độ tổ chức cá nhân, họ cũng có khoảng thời gian chuyển đổi thích hợp để làm quen với những quy định mới về đấu thầu; Thứ hai, với tư cách quan sát viên Việt Nam có thể nhờ cậy đến sự giúp đỡ của các nước thành viên chính thức trong việc đào tạo nguồn lực con người cho hệ thống mua sắm công theo chuẩn quốc tế; Thứ ba, việc quan sát GPA có thể bao gồm cả quá trình đàm phán của những thành viên mới, qua đó Việt Nam có thể rút ra được những kinh nghiệm quý báu trong việc đàm phán gia nhập sau này Tư cách quan sát viên sẽ làm giảm chi phí thích ứng và đàm phán của Việt Nam trong quá trình gia nhập GPA. Mặt khác, nó cũng tạo ra quãng nghỉ tạm thời để công ty Việt Nam gia tăng khả năng cạnh tranh và làm quen với các cải cách mới của hệ thống mua sắm công trong nước phù hợp với các quy tắc của GPA.

Việt Nam gia nhập Hiệp định GPA đã mang lại nhiều cơ hội lớn, tạo những thuận lợi cho sự phát triển đất nước, cụ thể như sau:

Thứ nhất, Việt Nam có khả năng mở rộng xuất khẩu của mình sang các nước thành viên GPA. Tuân theo nguyên tắc đối xử quốc gia và không phân biệt đối xử trong GPA, mua sắm công được đánh giá như là “công cụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội”. Theo đó, ta sẽ mở rộng được thị trường quốc gia, khu vực quốc tế³ và sẽ nâng cao tầm quan trọng của mua sắm chính phủ trong mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam và những lợi ích này được gia tăng nhờ vào việc tiếp cận có bảo đảm tới các thị trường mua sắm rộng lớn của các quốc gia thành viên như Mỹ, Nhật, EU...Theo thống kê năm 2011 của chuyên gia thuộc Ban thư ký WTO: thị trường GPA chiếm khoảng 2,5% GDP thế giới với số tiền khoảng 1,6 tỉ USD, tập trung vào 7 lĩnh vực: dịch vụ xây dựng, máy tính và dịch vụ viễn thông; các sản phẩm nguyên liệu, xăng dầu; hàng dệt, quần áo, giày dép; các sản phẩm bằng nhựa và cap su; các sản phẩm bằng gỗ.

Thứ hai, khi là thành viên của GPA, các quốc gia thành viên nói chung và Việt Nam nói riêng đều phải đảm bảo nguyên tắc công khai minh bạch. Việc tuân thủ nguyên tắc này một mặt sẽ tác động đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, sửa đổi khung pháp lý liên quan; mặt khác sẽ giúp loại bỏ được tệ nạn tham nhũng nhằm tiết kiệm nguồn ngân sách nhà nước, sử dụng một các hiệu quả nguồn tài chính của quốc gia.

Thứ ba, việc thu hút, sử dụng vốn đầu tư nước ngoài của Việt Nam trong thời gian qua về cơ bản đã đáp ứng những mục tiêu đề ra như: thu hút vốn (206,8 tỷ USD với 14 000 dự án đầu tư nước ngoài); chuyển dịch cơ cấu kinh tế (theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa); giải quyết việc làm (trên 2 triệu lao động trực tiếp và 3-4 triệu lao động gián tiếp); tăng năng suất lao động;... Việc gia nhập GPA của Việt Nam trong thời gian tới cũng sẽ tiếp tục thu hút các nhà thầu tiềm năng đầu tư vào Việt Nam, đồng thời tạo cơ hội cho công dân Việt Nam được học tập, lĩnh hội, tiếp cận những thành tựu về khoa học kỹ thuật hiện đại trên thế giới và giải quyết được vấn đề việc làm cho người lao động.

Lợi ích và chi phí tiềm năng khi Việt Nam gia nhập GPA

Lợi ích tiềm năng

Thứ nhất, tiếp cận thị trường xuất khẩu nước ngoài;

Nhu cầu phải mở rộng thị trường mua sắm công khi thị trường này trải qua tăng trưởng mạnh mẽ trong khoàng 20 năm trở lại đây trong đó có rất nhiều hàng hóa mà các thành viên của WTO có lợi thế đang trở nên cấp bách hơn bao giờ hết. Chăc chắn, GPA và các hiệp định thương mại thế hệ mới như TPP, RCEP, những hiệp định có chương về mua sắm chính phủ chính là chìa khóa để mở các thị trường này. Trong 47 nước là thành viên hoặc đang đàm phán gia nhập GPA, có những quốc gia vùng lãnh thổ là đối tác thương mại lớn của Việt Nam như Mỹ, Châu Âu và Trung Quốc hay Ấn Độ trong tương lai. Tổng giá trị thị trường mua sắm công của tất cả các nước thành viên GPA ước khoảng 6.83 nghìn tỷ USD (Anderson, 2011a).

Tổng giá trị thị trường mua sắm công nước ngoài mà hàng xuất khẩu Việt Nam có thể đạt đến từ 10 quốc gia kể trên dao động từ gần 5 tỷ USD đến gần 13 tỷ USD. Và nếu tính toàn bộ cho các quốc gia thành viên khác của GPA thì con số này cao nhất có thể lên tới 15 tỷ USD. 15 tỷ USD là một con số khiêm tốn khi so với xuất khẩu hàng năm của Việt Nam nhưng lượng việc làm mà nó tạo ra cũng như lượng ngoại tệ mà nó bù đắp cho thâm hụt tài khoản thương mại quốc gia cũng là những đóng góp đáng kể cho nền kinh tế

Thứ hai, cải thiện quản lý Nhà nước về mua sắm công;

Một trong những vấn đề mà GPA và các điều khoản mua sắm công khác giải quyết đó là đảm bảo tính hiệu quả của mua sắm công vì đây là hoạt động sử dụng ngân sách công thường xuyên để mua hàng hóa công cộng. Các cá nhân tham gia vào quá trình mua sắm công có động cơ yếu để tạo ra tính hiệu quả cho hệ thống do quá trình mua sắm công thường bị thao túng bởi các nhóm lợi ích, dẫn tới lãng phí và tham nhũng. Ngược lại, đối với việc mua sắm của các công ty cá nhân, nguồn lực tài chính được sử dụng bởi chính các chủ thể sở hữu, vì thế họ sẽ cân nhắc rất nhiều việc phân bổ nguồn lực hiệu quả; các công ty cung cấp cũng cạnh tranh với nhau về chất lượng hàng hóa và dịch vụ. Do đó, quản trị chính phủ tốt được đánh giá cao trong GPA và các quy định về mua sắm công khác

Ở Việt Nam, quản trị tốt hệ thống mua sắm công là một đòi hỏi cấp thiết hơn bao giờ hết. Chỉ số ICOR đo lường mức độ hiệu quả khi sử dụng vốn nói chung trong nền kinh tế. Chỉ số ICOR cao cho thấy việc sử dụng vốn kém hiệu quả, ngược lại chỉ số ICOR thấp cho thấy việc sử dụng vốn hiệu quả (Bảng 2 – PHỤ LỤC). Chúng ta có thể thấy, khu vực kinh tế Nhà nước có hiệu quả chi tiêu, đầu tư thấp nhất trong cả 3 khu vực. Điều đáng ngạc nhiên là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài lại có hiệu quả kinh tế kém hơn khu vực kinh tế tư nhân ngoài Nhà nước. Do đó, khi thực hiện các tiêu chuẩn quốc tế về mua sắm công để đạt đến mục tiêu minh bạch, kỳ vọng của chính phủ đó là sẽ làm giảm ICOR, từ đó tiết kiệm nguồn lực tài chính để đầu tư cho phát triển và giảm rủi ro về nợ công tăng cao. Một điểm được kỳ vọng sẽ được khắc phục nữa, đó là hệ thống quản lý cồng kềnh. Đặc điểm này liên quan mật thiết đến tệ quan liêu, cửa quyền, là di sản trong thời kỳ đầu phát triển của nền kinh tế, trực tiếp cản trở quá trình cải cách hành chính nói chung của Việt Nam trong đó có hệ thống mua sắm công. Kết quả là, trong bảng xếp hạng về nhận thức tham những thời kỳ 2012-2018, Việt Nam luôn nằm ở nửa cuối bảng xếp hạng (Bảng 1 – PHỤ LỤC).

Thứ ba, nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước

Tham gia vào GPA và các điều khoản mua sắm chính phủ khác không phải là con đường một chiều khi Việt Nam chỉ việc khai phá thị trường mua sắm công của các nước đối tác, mà cùng lúc Việt Nam cũng phải mở cửa thị trường của mình với những quy tắc tương tự. Trị giá thị trường mua sắm công của Việt Nam khoảng từ 12,19 đến 16,254 tỷ USD trong đó phần lớn là nhập khẩu. Các hãng nước ngoài đương nhiên nhìn thấy cơ hội từ thị trường Việt Nam, do đó cạnh tranh giữa hãng nước ngoài và hãng trong nước ở thị trường này sẽ tăng cao trong thời gian sắp tới. Với tình hình doanh nghiệp nói chung thì phần lớn doanh nghiệp Việt Nam sử dụng công nghệ lạc hậu hai đến ba thế hệ so với các đối thủ nước ngoài; trong đó 76% máy móc được sản xuât trong giai đoạn 1950 – 1960, 75% máy móc đã khấu hao hết, 50% được làm mới nhiều lần để kéo dài vòng đời. Tỷ lệ ứng dụng khoa học công nghệ cao là rất thấp từ 0.2 đến 0.3% trong tổng doanh thu. Sức ép cạnh tranh lớn, kết quả của quá trình tự do hóa thị trường sẽ loại bỏ những doanh nghiệp yếu kém và củng cố năng lực cạnh tranh của phần còn lại, từ đó dẫn tới lợi tức đầu tư cao. Kết quả là sẽ thu hút thêm được nhiều vốn đầu tư hơn từ khu vực tư nhân và thúc đẩy hiệu quả sử dụng vốn của nhà đầu tư.

Chi phí tiềm năng

+) Chi phí cải cách hệ thống pháp luật hiện tại

Cải cách pháp luật mua sắm công nói chung và hệ thống đấu thầu quốc gia nói riêng để theo sát các tiêu chuẩn quốc tế về mua sắm công đòi hỏi quốc gia cải cách một chi phí nhất định. Chi phí này bao gồm chi phí nghiên cứu luật pháp quốc tế về mua sắm công và các kinh nghiệm của chính phủ các nước khác khi tiến hành hoạt động mua sắm công cũng như thay đổi hệ thống luật pháp trong nước liên quan đến mua sắm công như thay đổi về đào tạo nhân sự, thiết lập cơ quan mới. Ở Việt Nam, trước kia có rất nhiều cơ quan quản lý mua sắm công/đấu thầu cấp quốc gia nhưng hiện tại việc quản lý thông tin và quy trình của các gói thầu mua sắm công đều do Cục quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư phụ trách.

Chi phí khác có thể liên quan đó là chi phí liên quan đến thông tin. Chi phí này không chỉ đến từ việc thiết lập cơ sở dữ liệu mua sắm công quốc gia mà còn phải duy trì một cổng thông tin mua sắm công quốc gia trực tuyến để gia tăng sự minh bạch. Hiện nay, Việt Nam đã có cổng thông tin đấu thầu quốc gia (http://muasamcong.mpi.gov.vn/), báo đầu thầu (http://thongtindauthau.com.vn/), cổng thông tin quốc gia về giám sát đầu tư (http://giamsatdautuquocgia.mpi.gov.vn/Pages/default.aspx).

Tuy nhiên, thông tin ở các cổng này còn chưa cập nhật và hạn chế ở phần ngoại ngữ đê các nhà thầu nước ngoài tiếp cận theo đúng tinh thần của GPA. Các chi phí kể trên không chỉ do chính phủ chịu mà các doanh nghiệp trong nước cũng phải chịu một phần. Để đáp ứng những yêu cầu mới của một hệ thống đề cao tính minh bạch và hiệu quả thì những công ty quen theo cách làm việc cũ sẽ phải thay đổi quy trình làm việc để đáp ứng cách làm việc mới. Đặc biệt khi đối mặt với cạnh tranh tăng lên từ các công ty nước ngoài, khả năng pháp lý của các hãng trong nước sẽ phải tăng lên, kéo theo đó là chi phí về mặt nhân sự pháp lý.

+) Chi phí nâng cấp năng lực

Quá trình mua sắm chính phủ bao gồm nhiều bước: từ thu thập thông tin đến xử lý thông tin, thiết lập quy tắc cụ thể, giải quyết tranh chấp, kiểm soát chất lượng hàng hóa và dịch vụ được cung ứng. Với GPA, tính minh bạch và hiệu quả của quá trình mua sắm công được đề cao, các thành viên muốn tham gia vào (GPA) sẽ phải giải quyết nhiều vấn đề khó khăn cùng một lúc đặc biệt là hạn chế về nhân lực. Đặc biệt đội ngũ nhân lực này phải đáp ứng được hệ thống mua sắm công theo chuẩn quốc tế trong thời đại thương mại điện tử chiếm ưu thế và môi trường mua sắm công ngày càng được quốc tế hóa. Điều này đòi hỏi nguồn lực tài chính từ những nước muốn gia nhập GPA trong việc đào tạo nguồn nhân lực, xây dựng cơ sở hạ tầng cần thiết cho hệ thống mua sắm công hiện đại. Xuất phát điểm càng thấp giống như trong trường hợp của Việt Nam thì chi phí càng cao. Điều này phần nào sẽ làm phân tán chi tiêu của chính phủ cho lĩnh vực khác cũng cần phải cải cách tuy nhiên sự suy giảm này là không đáng kể có thể bỏ qua. Doanh nghiệp đương nhiên cũng phải chịu một chi phí tương tự khi tham gia vào hệ thống mua sắm công mới. Doanh nghiệp có thể tận dụng kinh nghiệm trước đó của mình kết hợp với việc tham gia một số khóa học bổ sung về đấu thầu; hoặc doanh nghiệp có thể xây dựng một đội ngũ mới liên quan đến đấu thầu đặc biệt chú trọng đến việc nâng cao năng lực pháp lý trong bối cảnh hệ thống mua sắm công quốc gia vận hành theo những tiêu chuẩn quốc tế. Cũng giống như quốc gia nói chung, xuất phát điểm càng thấp thì đòi hỏi chi phí càng cao để xây dựng đội ngũ nhân lực đáp ứng nhu cầu của doanh nghiệp.

KẾT LUẬN

Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã và đang nỗ lực không ngừng để điều chỉnh, bổ sung các văn bản quy phạm phát luật về đấu thầu, mua sắm công để phù hợp với quy định của GPA trong WTO. Việc tham gia GPA với tư cách quan sát viên được xem là bước đầu tiên tiến tới trở thành thành viên chính thức của Hiệp định và cũng là cơ hội, là thách thức với Việt Nam trên con đường hội nhập và phát triển đất nước.